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2018-12-14 11:33 来源:华股财经

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省法制办二级巡视员孙成文谈充分发挥法治引领、推动和保障作用 努力优化我省改革发展法治环境
时间:2018-12-14来源:山东省人民政府办公厅

  山东省政府网:今年的省政府工作报告中提出,要“善于用法治思维和法治方式加快改革、推动发展、化解矛盾”。请您结合今年省政府立法工作计划谈一谈我省是如何发挥立法引领和推动作用,加快改革、推动发展和化解矛盾的。

  

  孙成文:党的十八大以来,立法引领改革,为改革护航,成为立法工作的核心价值导向。党的十八届四中全会指出,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。十九大报告进一步明确要求,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。因此,当前的立法工作必须坚持在服务大局中找准坐标定位,为经济社会高质量发展提供有力的制度保障。我省发挥立法引领推动作用,加快改革、推动发展和化解矛盾主要体现在以下两个方面。

  一是体现在立法工作的着力点上。2018年省政府立法工作重点是:紧紧围绕省委省政府中心工作和社会关注的热点焦点问题,坚持立法与改革决策相统一,主动适应全面深化改革、加快推进新旧动能转换、全面实施乡村振兴战略和法治山东建设需要,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,着力抓好生态文明建设、保障和改善民生、推进城乡建设、完善市场经济秩序、加强公共安全和政府自身建设等重点领域亟需制定或者修订的地方性法规、省政府规章项目。

  二是体现在重点立法项目的安排上。2018年省政府立法工作计划安排立法项目163件,其中地方性法规95件、省政府规章68件,分为三类。第一类是全面深化改革配套制度建设以及当前经济社会事业发展急需,年内提请省政府和省人大常委会审议的重点立法项目,共17件;第二类是有较好的研究论证基础,条件成熟时争取提请省政府和省人大常委会审议的立法项目,共88件;第三类是抓紧调查研究起草的立法项目,共58件。安排的重点立法项目突出了以下方面:(一)全面深化改革、推进新旧动能转换、完善现代市场经济体系等方面的立法项目,如《山东省新旧动能转换促进条例》《山东省保护和促进台湾同胞投资条例》《山东省石油天然气管道保护条例》《山东省企业投资项目核准和备案管理办法》等;(二)实施乡村振兴战略,促进农业供给侧结构性改革,推进农业转型升级等方面的立法项目,如《山东省农村公路条例(修改)》《山东省种子条例》《山东省畜禽屠宰管理办法》等;(三)强化生态环境保护,加强生态文明建设等方面的立法项目,如《山东省环境保护条例(修改)》《山东省水污染防治条例(修改)》《山东省绿色建筑促进办法》等;(四)保障和改善民生,坚持以人民为中心的发展思想,回应人民群众关切等方面的立法项目,如《山东省学生体质健康促进条例》《山东省学校安全条例》《山东省女职工劳动保护办法》《山东省无障碍环境建设管理办法》等;(五)创新社会治理、优化公共服务等方面的立法项目,如《山东省无线电管理条例(修改)》《山东省精神卫生条例》等;(六)深入推进依法行政和“放管服”改革,加快建设法治政府和服务型政府等方面的立法项目,如《山东省人民政府关于将部分省级行政权力事项调整由济南、青岛、烟台市实施的决定》《山东省电子政务和政务数据管理办法》等。与此同时,根据省委省政府关于全面展开新旧动能转换重大工程的决策部署,加快推进地方性法规、政府规章的立改废释,在省政府立法工作计划中对涉及新旧动能转换体制机制创新、产权保护、军民融合发展、促进外资增长、“证照分离”改革等方面的地方性法规、政府规章进行全面清理作出了安排,适时提出修改或者废止建议案,按程序提请省政府和省人大常委会审议。

  山东省政府网:良法是善治的基础,立法引领推动作用发挥的关键在于立法质量,立法质量是良法善治的前提,直接关系到法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顺利推进。请问我省的政府立法工作开展过程中是如何提高立法质量的?

  孙成文:不断提高立法质量是我省立法工作的重大课题,提高立法质量的重要举措就是要完善政府立法体制机制,不断提高规范化、科学化水平,切实做到科学立法、民主立法、依法立法。近年来,我省围绕提高立法质量,不断优化立法工作体制机制,坚持一手抓巩固提升,一手抓长效机制建设,取得了显著成效。一是坚持科学立法,编制五年规划和年度立法工作计划。地方立法规划、计划,事关一个地方在一定时期的总体需求、调控重点、任务目标和发展走向,具有全局性、指导性、方向性。编制好立法规划、计划,是增强立法计划性、科学性,减少盲目性、随意性的重要举措,是提高立法质量的有力保障。在工作中,我们坚持问题导向、目标导向,紧紧围绕省委省政府中心工作和我省经济社会发展主要任务,重点关注人民群众关心的社会热点难点问题,科学选题,合理安排立法项目,确保立法工作科学有序开展。二是坚持民主立法,不断扩大公众有序参与。完善公众参与政府立法的制度和机制,是保证政府立法充分反映人民意愿,提高立法立法质量的重要保障。我省先后建立了立法建议项目公开征集制度、立法草案面向社会公众公开征求意见制度、民意调查制度以及立法座谈会论证会、听证会制度,不断拓宽公众参与立法渠道,实现了社会公众对立法的全过程参与,充分保障了人民群众对制度建设的知情权、参与权。同时,搭建起了由省政府法律顾问、地方立法研究服务基地、依法行政联系点、社会专家学者等组成的立法智库平台,充分发挥“外脑”作用,尽最大努力实现立法工作集民意、汇民智,着力提高立法工作质量。三是坚持依法立法,修订完善《山东省政府规章制定程序规定》等制度。依法立法是把握立法正确方向、维护法制统一的根本要求。2015年5月,为认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和立法法的规定,我们在全面总结我省多年来政府立法工作实践经验的基础上,组织起草并报省政府常务会议审议通过了《山东省政府规章制定程序规定》(省政府第288号令),明确了政府立法的基本原则、程序和具体规范,从立项、起草、审查、决定、公布、备案、修改、废止和解释等方面,为政府立法工作定下了规矩和准绳。针对近些年来,在食品药品安全、安全生产、环境保护等领域,一些违法行为的社会危害后果和负面影响日益突出,地方政府规章无法规定与违法行为社会危害性相当的罚款数额,导致一部分违法行为人为获取高额利益,无视政府规章规定的罚款,对正常的行政管理秩序造成严重影响的现实情况,更好地贯彻实施立法法,适应我省经济社会发展现状和依法行政的实际需要,切实发挥政府规章的规范和保障作用,2017年7月提请省人大常委会对《地方政府规章设定罚款限额的决定》进行修改,出台了《山东省地方政府规章设定罚款限额规定》,对地方政府规章设定罚款的限额进行适当调整。

  山东省政府网:《山东省行政执法监督条例》实施已经满三年了,我省的行政执法监督工作有什么新的突破?行政执法监督的效能主要体现在哪些方面呢?

  孙成文:在国家层面尚未统一立法的情况下,省人大常委会以地方性法规的形式出台《山东省行政执法监督条例》,解决了困扰执法监督工作多年无法可依、权责不清、监督乏力等难题,为规范我省行政执法监督工作,激发行政执法监督潜力,发挥监督作用奠定了坚实的基础。经过连续几年的不懈努力,我们构建了系统完备的“一部地方性法规、两部省政府规章、三个省政府文件、九个配套规范性文件”的制度体系,为开展行政执法监督提供了法规、规章和政策依据,提高了行政执法监督工作的规范性和可操作性。为确保各级各部门依法履行监督职责,自2015年2月起,省法制办与省编办共同部署开展行政执法监督体制机制改革试点工作,着力打造保障有力的行政执法监督体制机制。作为试点单位的济宁市首创行政执法监督局模式,在市政府法制办加挂行政执法监督局牌子,代表政府开展行政执法监督工作;枣庄市紧随其后破解机构设置难题,为全省提供了可复制、可推广的经验。2018-12-14,省政府组织召开全省行政执法监督体制机制改革工作会议,对改革工作进行全面部署。青岛、东营、潍坊、泰安、临沂、聊城等市坚持市县同步推进,加快了改革进度。省公安厅、省水利厅、省食品药品监督管理局等部门也构建起了本部门、本系统独具特色的监督体系。目前,我省“一级政府一个监督部门,一个部门一个监督机构”的监督体制已经建成,为深入开展执法监督提供了组织保障。与此同时,各级行政执法监督机构不断探索创新,建立了“日常监督、专项监督和个案监督相结合”的监督机制,形成了事前把关预防、事中严格规范、事后督查纠错的完整监督链条。去年以来,我们高度重视运用信息化手段,扩展行政执法监督的广度和深度。按照省政府部署要求,结合行政执法“三项制度”推行工作,开发建设了行政处罚与行政强制权力网络运行系统,力争年底前将全省行政处罚、行政强制权力全部纳入系统运行,实现行政执法信息网上公示、行政执法过程网上记录,行政执法行为网上监督。

  各级各部门严格高效履行监督职责,行政执法监督效能显著提升。根据今年初的统计,《山东省行政执法监督条例》实施以来,各监督机构坚持普查和重点领域督查相结合的方式,共组织开展专项监督1246次、办理投诉举报案件2768件,纠正违法或不当执法行为6291起,执法监督体制机制改革以来,纠正5512起,占总数的87.6% ,执法监督的作用显著提升。济宁市行政执法监督局开展了223次专项督查,立案办结了群众反映强烈的13件案件,达到了“纠正一件、规范一片”的监督效果,群众满意度100%。淄博市作为全国行政执法“三项制度”试点市,将全部执法行为纳入网上办理,全年未发现一起程序违法行为。从全省开展的712次执法案卷评查结果来看,公安、环保、食品药品监管、工商、质监等群众关注的重点领域执法规范化水平明显提升,有效促进了严格规范公正文明执法。

  山东省政府网:当前,我国正在全面深化各领域改革,在行政执法领域,有什么重大的改革举措吗?

  孙成文:深化行政执法体制改革、推进综合执法是党中央、国务院部署的重点改革任务,是加强“放管服”的重要环节,也是推进依法行政、建设法治政府的重要内容。近年来,我省在行政执法领域重点推进了以相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权为主要内容的综合执法体制改革和行政审批制度改革,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。一是全面推进相对集中行政处罚权改革。2016年12月,省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》,对改革作出了全面部署。2017年8月,省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的实施意见》中,对县级政府在10个领域开展相对集中行政处罚权进行了统一授权,为基层尽快开展综合执法工作提供了保障。为确保改革稳步、规范推进,经省政府同意,省法制办、省编办联合印发了《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》,对各地在综合执法机构设置、集中领域、规范运行、组织实施以及相关报批和备案程序等提出要求。目前该项工作已基本完成,各县级政府和有条件的功能区均成立了综合行政执法局,集中行使本级政府有关部门的行政处罚权及有关的行政强制措施权,有效解决了行政执法领域权责交叉、多头执法、效率低下等问题。二是开展相对集中行政许可权改革。2015年3月,经国务院批准,中央编办、国务院法制办决定在四川等8省、直辖市开展相对集中行政许可权试点工作;2016年6月扩大试点范围,并授权其他省份可以参照试点地区做法开展改革工作。我省平度市自2016年率先开展改革,于2017年3月经省政府批复实施。2017年8月,省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》,要求“有条件的市辖省级以上经济开发区、高新区等功能区和市、县(市、区)组建行政审批局(政务服务局),探索实行‘一枚印章管审批’。”今年以来,威海荣成市、日照莒县、济宁任城区和潍坊寿光市借鉴平度市经验,积极开展改革试点工作。省政府分别于今年5月22日和6月1日批复同意。今年6月20日,省委办公厅、省政府办公厅发布《关于深化“一次办好”改革深入推进审批服务便民化实施方案》要求:“结合机构改革,在市县和市属省级以上开发区依托政务服务管理机构,建立行政审批服务局,实行‘一枚印章管审批’。”按照省委、省政府关于在全省全面推进改革的要求,省法制办会同省编办联合印发了《关于推进相对集中行政许可权改革组建行政审批服务局的意见》,明确了目标任务、具体措施和方法步骤,确保年底前市、县两级政府组建行政审批服务局,全面完成改革任务。相对集中行政处罚权和许可权改革改变了行政执法权的纵向配置模式,实现了审批权、处罚权和事中事后监管的相对分离和有机衔接,是我省行政执法体制改革乃至行政体制改革的重大举措,为加快转变政府职能,深入推进政府机构改革,进一步优化政务服务环境,奠定了坚实基础。

  山东省政府网:今年5月份,国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,该《通知》是目前第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件。请问我省在加强规范性文件监督管理方面开展了哪些工作?有什么新举措?

  孙成文:为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求,切实保障群众合法权益,维护政府公信力,国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》。该《通知》从国家层面填补了全面管理行政规范性文件的空白。我省在加强规范性文件监督管理方面也探索出了新路子,主要体现在三个方面:一是严格落实备案审查制度,切实担起合法性审查责任。将所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,保证令行禁止、政令畅通。今年上半年,共对196件规范性文件进行了备案审查。坚决做到“有案必备、有备必审、有错必究”。督促指导各级各部门法制机构切实承担起合法性审查责任,把好审查关口。二是创新规范性文件审查方式,对规范性文件进行集中审查。今年四月份,省法制办从部分地市及省直部门抽调业务骨干就近三年的规范性文件开展为期一个月的集中审查工作。本着全面审查的原则,突出重点、围绕大局、带着问题审,服务于新旧动能转换、“放管服”改革、乡村振兴战略,服务于经济社会发展新需求,高标准严要求,对规范性文件的制定依据、制定程序、内容权限等方面进行了审查。共审查文件1500余件,对540件文件提出了上千条意见。三是推进信息化平台建设,健全备案审查衔接联动机制。完善省市县三级规范性文件数据库,实现网上公开和汇总、分析等功能,做到节点控制、全程留痕,提升工作质量和效率,形成倒逼机制,实现可追溯,实现“有备必审”,备案审查全过程、各环节信息化。

  山东省政府网:目前新旧动能转换综合试验区是我省的重大工程,也是重大历史机遇。在促进我省新旧动能转换,加强产权保护,鼓励创新创业,营造公平竞争的优质营商环境方面,采取了那些措施?

  孙成文:建设新旧动能转换综合试验区,是在我国改革开放40周年的关键节点上,党中央交给我省的重大政治责任和必须完成好的重大政治任务,是山东发展的重大历史机遇,是我们面对的重大挑战。省法制办坚定践行习近平新时代中国特色社会主义思想,深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记视察山东重要讲话精神,认真落实山东省全面展开新旧动能转换重大工程动员大会会议精神,按照“思想再解放、改革再深入、工作再抓实”的要求,坚持法治思维,强化责任担当,全力服务新旧动能转换重大工程,为我省创新发展、持续发展、领先发展提供强有力的法治保障。今年3月份,我们印发了《推进新旧动能转换重大工程工作要点的通知》,在营造助推新旧动能转换的优质制度环境方面,我们坚持“立改废”三者相协调。一是全面清理制约我省改革发展的地方性法规、政府规章和规范性文件。对照上位法和中央有关改革决策,对照国务院批复的《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》和《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》以及省委其他有关文件要求,对制约新产业、新业态、新模式、新技术形成和改革创新发展的;对涉企收费和各类认证、评估、检测等政务服务中介项目设置不合理,不适当增加企业负担的;对有关行政许可、负面清单等事项不符合“放管服”改革精神的;对不符合促进外资增长、军民融合发展等重大决策精神的地方性法规、政府规章和规范性文件,提出相应的修改、废止等清理意见。积极参与对产权保护、涉企收费、摊派事项和各类达标评比活动涉及的规范性文件进行清理,最大程度减轻公民、法人和其他组织的负担,依法清理废除妨碍改革发展的各种规定和做法,为新旧动能转换扫除制度性障碍。二是加大规范性文件审查力度。一方面注重加强有效制度供给。坚持将重大行政决策合法性审查工作放到全省的重点工作中去谋划、去部署,高点定位、放眼长远,充分释放政策红利,积极促成新旧动能转换方面的规范性文件出台。特别是对涉及“四新经济”发展等方面的重要文件认真把关,及时向省委、省政府提出前瞻性、预警性的意见和建议,在不违反上位法禁止性规定前提下,用足用活上级政策,促成我省各级改革创新政策的及时出台,确保重大改革决策于“法”有据,更好地服务新旧动能转换重大工程推进。另一方面坚持合法性审查。从严把好审查关口,抓住影响经济发展和社会稳定的热点、难点问题,重点审查文件是否违法违规设立行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等内容,最大程度减少规范性文件对经济社会事务的不当干预;做好对市场准入负面清单等宏观调控事项的合法性审查,从源头上杜绝阻碍新动能发展的法规政策出台。

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